Автор статьи:

Скворцова Татьяна Владимировна

Земельный юрист. Стаж с 2004 г.

+7(908)080-00-35

Может ли участок в границах населенного пункта относиться к категории «земли лесного фонда»

Ко мне часто обращаются люди, которые вообще не могут разобраться, к какой категории относится их участок, поскольку в разных документах написано по-разному. Один из самых частых вопросов: может ли участок относиться к лесному фонду, если он находится на территории населенного пункта? 

Ответ: теоретически не должен, но практически может.

Разберем подробнее.

Во-первых, необходимо отметить, что по современному законодательству граница лесничества не может пересекать границу населенного пункта (пп. 2 п. 4 ст. 34 Федерального закона №218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости"). Но долгое время таких ограничений не было, поэтому ситуация, изображенная на картинке, встречается часто. Федеральным законом №280-ФЗ (о "лесной амнистии") попытались создать механизм разрешения этого противоречия, однако получилось плохо. Но вернемся к нашему вопросу.

Сначала отвечу, почему теоретически участок, относящийся к лесному фонду, не может располагаться в границах населенного пункта.

1. Закон устанавливает правило, в соответствии с которым земельный участок имеет только одну категорию (ст. 7 ЗК РФ) . Т.е. если участок относится к категории «земли населенных пунктов», то он не может относиться к категории «земли лесного фонда». И наоборот.

2. Границы населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Установление границ населенных пунктов является переводом земель или земельных участков из других категорий в земли населенных пунктов.

Эти правила прямо предусмотрены п. 2 ст. 83 и п.1 ст. 84 ЗК РФ и п.1 ст. 8 Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее, Закон №172-ФЗ).

Таким образом, если участок попадает в границы населенного пункта, то его категория автоматически должна меняться на категорию «земли населенных пунктов», какой бы она ни была до этого.

Но в реальной жизни происходит иначе. Разберем почему.

Нормы законодательства о переводе земель лесного фонда в другие категории существовали еще с советских времен, существуют до сих пор и предусматривают довольно сложный и жесткий порядок перевода лесных земель в нелесные.

С незапамятных времен решение о переводе земель лесного фонда в другие категории по закону принимал Совет Министров РСФСР (ни много, ни мало). В некоторых случаях - облисполкомы и крайтиполкомы. Такие положения были предусмотрены статьей 37 ЛК РСФСР 1978 г. Эта процедура тогда называлась "перевод лесных площадей в нелесные для целей, не связанных с ведением лесного хозяйства", но по сути речь шла именно об изменении категории.

Затем статьей 63 ЛК РФ 1997 г. (утратил силу 01.01.2007) были введены аналогичные положения о соответствующих полномочиях Правительства РФ. Современное земельное и лесное законодательство подходит к этому вопросу так же, т.е. перевод земель лесного фонда в другие категории должен выполняться Правительством РФ (ст. 8 ЗК РФ, ст. 8 нового ЛК РФ, Постановление Правительства РФ от 28.01.2006 № 48).

3. В то же время границы населенных пунктов устанавливаются генеральными планами, которые утверждаются органами местного самоуправления по согласованию с органами местного самоуправления смежных муниципальных образований и региональными органами власти (статьи 24, 25 Градостроительного Кодекса РФ).

Таким образом, мы имеем коллизию норм: с одной стороны, земли любых категорий в земли населенных пунктов переводят органы местного самоуправления при утверждении генеральных планов, с другой стороны, земли лесного фонда переводятся в другие категории Правительством РФ.

И вот здесь встает в полный рост вопрос о том, как же рассматривать лесные участки, которые не были переведены из земель лесного фонда в соответствии с лесным законодательством, но при утверждении генеральных планов населенных пунктов попали в их границы. К какой категории они должны быть отнесены?

Я не буду в этой статье углубляться в анализ многочисленного и противоречивого законодательства по этой теме. Ведь за последние 100 лет (а юридически значимая граница населенного пункта могла быть утверждена в любой момент этого периода) многократно менялось и земельное и лесное право. В последние 20 лет важные правки в закон вносятся почти каждый год. Поэтому детально разбирать законодательство, существовавшее на тот или иной момент времени есть смысл только для решения конкретной ситуации. 

Здесь же я опишу лишь основные подходы, выработанные судебной практикой к этому вопросу.

Если граница населенного пункта была установлена до 05.01.2005

В соответствии с Постановлением Президиума ВАС РФ от 02.09.2008 N 16490/07 по делу N А76-738/2007-22-204, судами выработаны такие подходы:

1. Если установление границы (черты) населенного пункта произошло до января 2005 года, то ст. 8 Федерального закона №172-ФЗ (о том, что установление такой черты является автоматически переводом земельного участка в категорию «земли населенных пунктов») применяться не может. И это понятно, ведь тогда этого закона не было.

2. Нормы статей 83, 84 Земельного Кодекса РФ в первоначальной редакции (до изменений, вступивших в силу 01.01.2007) (о том, что черта населенных пунктов отделяет земли населенных пунктов от земель иных категорий) не говорят, по мнению Высшего арбитражного суда, о том, что установление границы населенных пунктов автоматически влечет изменение категорий.

Таким образом, до 05.01.2005 не было норм права, которые препятствовали бы применению норм лесного законодательства, требующих перевода земель лесного фонда в другие категории актом Правительства.
А это значит, что, если граница (черта) населенного пункта была установлена решением органов власти города, поселка или региона (области, края и т.п.), то утверждение черты населенного пункта не повлекло перевода земель лесного фонда в земли населенных пунктов. Т.е. участок внутри границ населенного пункта сохранил категорию «земли лесного фонда».

Этот вывод содержится в названном Постановлении Президиума ВАС и активно применяется судами до сих пор даже в относительно свежих делах (Дела: А76-23216/2017, А76-2827/2012, А41-39671/09, А55-27658/2015, А57-15512/2014, А66-5450/2010).

Если граница населенного пункта установлена с 05.01.2005г. по 25.03.2011г.

Это очень распространенная ситуация, ведь именно в этот период активно утверждались генеральные планы населенных пунктов в целях приведения градостроительной документации в соответствие с современным законодательством.
В 2005-2007 годах появляются те самые нормы, которые устанавливают порядок перевода любых земель в земли населенных пунктов путем утверждения границы населенного пункта в составе генерального плана. Игнорировать их трудно. Но у судов получается.

Здесь необходимо обратить внимание вот на какое обстоятельство. Перевод земель из лесного фонда в другую категорию – это не просто смена режима землепользования, это фактически изъятие земли из распоряжения ее собственника – Российской Федерации. Ведь земли лесного фонда относятся к федеральной собственности в силу прямого указания закона, а земли населенных пунктов – обычно нет. Землями населенных пунктов распоряжаются органы местного самоуправления.

В соответствии с п. 3 ст. 84 ЗК РФ в современной редакции включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

На основании этих норм Рослесхозом были сделаны такие выводы:

1. Перевод земель лесного фонда в другую категорию должен происходить с согласия собственника – Российской Федерации. Ведь иное нарушило бы право собственности.

2. Поскольку перевод участков в земли населенных пунктов происходит путем утверждения генеральных планов, то проекты генеральных планов, предполагающих включение лесных участков в черту населенных пунктов, должны быть согласованы с Российской Федерацией.

3. Необходимое согласование генеральных планов от имени Российской Федерации должен дать Рослесхоз. Этот же подход был отражен в судебной практике:

1) Определение ВАС РФ от 03.07.2013 N ВАС-8236/13 по делу N А72-9432/2012 (относилось к генплану, утвержденному в 2007 году).

«Установив, что согласование с Федеральным агентством лесного хозяйства нормативного правового акта о включении в земли населенного пункта лесных участков отсутствовало, суд признал, что оспариваемый нормативны правовой акт не соответствует Земельному кодексу Российской Федерации, Лесному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", Постановлению Правительства Российской Федерации от 24.03.2007 N 178 "Об утверждении Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации" и является недействующим».

2) Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 28.04.2016 N Ф09-1636/16 по делу N А07-17841/2015 (относится к распоряжению Правительства РБ 2005 года, которым лесные земли отнесены к землям поселений)

"Изменение границ населенного пункта не является достаточным основанием для изменения категории участков в отсутствие решения уполномоченного органа государственной власти, представляющего интересы Российской Федерации, в собственности которой находятся участки, при этом доказательств включения спорной территории в состав муниципального образования не представлено".

Таким образом, сложился подход о необходимости согласования генеральных планов с Рослесхозом. Но в законе такого положения не было.
Стоит ли говорить, что большинство мелких муниципалитетов, не имеющих сильных юротделов, об этой позиции просто не знали. Таким образом, в период с 2005 по 2011 появилось множество генеральных планов поселений, предполагающих включение земель лесного фонда в черту населенных пунктов, и не согласованных с Рослесхозом.

Соответственно земельные участки в таких населенных пунктах не защищены границей своего населенного пункта от притязаний «лесников» и могут быть признаны землями лесного фонда, несмотря на утвержденный генплан.

Если граница населенного пункта утверждена после марта 2011 года

25.03.2011 в ч.1 ст. 25 Градостроительного Кодекса был внесен пункт 2, обязывающий согласовывать генеральные планы населенных пунктов с Рослесхозом, если в результате установления границ населенного пункта, в границы были включены лесные земли.

Таким образом, в 2011 году наступила минимальная ясность по вопросу о том, как включать лес в границы населенных пунктов, чтобы у «лесников» не было претензий, и чтобы включенные участки все-таки считались отнесенными к землям населенных пунктов.

Если генплан вашего населенного пункта утверждался после этой даты, то он, возможно, был согласован с «лесниками». При условии, что органу местного самоуправления было хотя бы известно о включении в границы населенных пунктов лесных земель.

В нашем примере наличие такого согласования Рослесхоза должно обозначать, что граница земель лесного фонда как бы "обрезается" по границе населенного пункта.

Но не спешите радоваться. Во-первых, очень часто органы местного самоуправления просто не знают, что включают в границы населенных пунктов лесные территории, поскольку визуально они часто не похожи на лес, а материалы лесоустройства в открытом доступе отсутствуют.

Во-вторых, до сих пор нет полной ясности относительно статуса бывших лесных земель, включенных в границы населенных пунктов. Есть мнение, что участки, покрытые лесом и вошедшие в границы населенных пунктов, автоматически приобретают статус "городские леса" (про городские леса см. ниже). Я полагаю, что не приобретают автоматически, т.к. для этого требуется специальный акт о создании нового лесничества на территории населенного пункта. Верховный Суд до сих пор не дал на эту тему полноценных разъяснений, и приходится быть очень осторожными в выводах.

Городские леса

Городские леса - это отдельная большая тема. В этой статье я дам только самое общее представление о них. Главное, что стоит знать о городских лесах:

1. Эти земли имеют категорию "земли населенных пунктов" (ст. 6, 122 ЛК РФ).
2. Городские леса не относятся к землям лесного фонда.
3. Они не являются собственностью Российской Федерации, и распоряжаются ими органы местного самоуправления.
4. Однако к ним относятся все ограничения по использованию, какие есть у лесных земель. 

В соответствии со статьями 111, 116 ЛК РФ городские леса относятся к защитным лесам и строить на них нельзя практически ничего (только линейные объекты и гидротехнические сооружения). 

Поэтому даже законное включение леса в «земли населенных пунктов» вовсе не обязательно снимет проблемы потенциальных застройщиков. В ряде случаев, нормы законодательства "о лесной амнистии" позволяют решить задачу, но отнюдь не всегда. Статус любого участка, некогда относившегося к лесу, и включенного в границы населенного пункта, неоднозначен и вызывает много вопросов в связи с отсутствием внятного законодательного регулирования. 

В целом можно констатировать, что наши парламентарии не устают придумывать нам законодательные квесты, в которых граждане обычно проигрывают. Причем, проигрывают зачастую именно добросовестные граждане, которые, купив участок под застройку, знать не знали, что он лесной.
Крупным компаниям, которые вырубают леса для размещения вредных производств, нередко хватает возможностей, чтобы оформить документы правильно.

Автор материала СкворцоваТатьяна Владимировна